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Stadtratswahlen Schaffhausen 2016, Katrin Bernath, Grünliberale
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Pro­zes­se für Pla­nung und poli­ti­sche Ent­schei­de bei Bau­pro­jek­ten

Stel­lung­nah­me des Stadt­ra­tes zum Pos­tu­lat Edgar Zehn­der “Pro­zess­an­pas­sung Bau­in­ves­ti­ti­on”, Sit­zung des Gros­sen Stadt­ra­tes vom 21. August 2018

 

Mei­ne Aus­füh­run­gen im Namen des Stadt­ra­tes sind in die fol­gen­den 5 Punk­te geglie­dert:

  1. Ein­lei­ten­de Aus­füh­run­gen zur Ver­ant­wor­tung für die öffent­li­che Infra­struk­tur der Stadt Schaff­hau­sen
  2. Zie­le und bis­he­ri­ge Pro­zes­se
  3. St. Gal­ler Modell”
  4. Zu ein­zel­nen im Pos­tu­lat genann­ten Aspek­ten
  5. Fazit

Da es ein wich­ti­ges The­ma ist, erlau­be ich mir aus­führ­li­che Erläu­te­run­gen dazu.

1.    Ein­lei­ten­de Aus­füh­run­gen zur Ver­ant­wor­tung für die öffent­li­che Infra­struk­tur der Stadt Schaff­hau­sen

Die Stadt Schaff­hau­sen bewirt­schaf­tet einen gros­sen Teil der öffent­li­chen Infra­struk­tu­ren und steht damit in einer gros­sen Ver­ant­wor­tung. Wäh­rend die Infra­struk­tur­anla­gen in den ver­gan­ge­nen Jahr­zehn­ten errich­tet, ste­tig erwei­tert und aus­ge­baut wur­den, ist ein ver­stärk­ter Fokus auf die Sanie­rung und Erneue­rung der städ­ti­schen Infra­struk­tur­bau­ten not­wen­dig. Zudem ver­än­dern sich im Lau­fe der Zeit die Ansprü­che an Schul­häu­ser, Alters­zen­tren, Fuss­ball­plät­ze usw. Damit die Stadt auch zukünf­tig die Bedürf­nis­se der Bevöl­ke­rung und die viel­fäl­ti­gen Anfor­de­run­gen an die öffent­li­che Infra­struk­tur erfül­len kann, braucht es lau­fen­de Erneue­run­gen und auch Erwei­te­run­gen.

Die finan­zi­el­len Mit­tel der öffent­li­chen Hand sind begrenzt; des­halb müs­sen wir die Gel­der gezielt und wir­kungs­ori­en­tiert ein­set­zen. Vor­aus­set­zun­gen dafür sind die Kennt­nis­se über den Zustand der Infra­struk­tur und effi­zi­en­te Pro­zes­se. Die­se wer­den lau­fend opti­miert, dies auch ange­sichts der gros­sen Inves­ti­tio­nen, die in der Stadt Schaff­hau­sen in den nächs­ten Jah­ren im Hoch- und im Tief­bau anste­hen.

Beim Unter­halt und der Erneue­rung der Hoch­bau­ten, d.h. Schul­häu­ser, Alters­zen­tren, Werk­hö­fe etc. besteht ein hoher Bedarf und der Auf­wand dafür ist in den letz­ten Jah­ren gestie­gen. Meh­re­re grös­se­re Pro­jek­te sind in Pla­nung, die eine Auf­wer­tung der Infra­struk­tur zum Ziel haben, wie bei­spiels­wei­se das Stadt­haus­ge­viert, die KSS, Kamm­garn West­flü­gel und Hof mit Tief­ga­ra­ge, das Maga­zin von Grün Schaff­hau­sen und die Erwei­te­rung des Bus­de­pots Ebnat.

2.    Zie­le und bis­he­ri­ge Pro­zes­se

In den Legis­la­turzie­len 2017-2020 hat sich der Stadt­rat mit dem Leit­ge­dan­ken “Schaff­hau­sen ent­wi­ckelt sich” aus­ein­an­der­ge­setzt. Für eine sinn­vol­le Ent­wick­lung und einem acht­sa­men Umgang mit den öko­no­mi­schen, öko­lo­gi­schen wie auch den per­so­nel­len Res­sour­cen der Stadt Schaff­hau­sen müs­sen kla­re, ver­bind­li­che und effi­zi­en­te Pro­zes­se von der Pro­jekt­de­fi­ni­ti­on bis zur Rea­li­sie­rung bestehen.

Die Stadt hat die­se Pro­zes­se in den letz­ten Jah­ren lau­fend opti­miert, so konn­te z.B. mit der Ein­füh­rung des Qua­li­täts­ma­nage­ments im Hoch­bau mehr Effi­zi­enz und Trans­pa­renz geschaf­fen wer­den. Mit der Ein­füh­rung einer ein­heit­li­chen Projektmanagement-Methodik wur­den die Pro­zes­se für die stra­te­gi­sche Steue­rung und das Con­trol­ling ver­bes­sert. Wei­te­rer Opti­mie­rungs­be­darf besteht in der Initi­ie­rungs­pha­se von Pro­jek­ten, in der die Nut­ze­rin­nen und Nut­zer den Bedarf for­mu­lie­ren sowie wich­ti­ge Grund­la­gen und Ent­schei­de für die nach­fol­gen­den Pro­jekt­pha­sen fest­zu­le­gen sind.

 3.    “St. Gal­ler Modell”

Der Pro­zess für die Pla­nung und die poli­ti­schen Ent­schei­de bei Bau­pro­jek­ten wird in der Bau­fach­kom­mis­si­on schon seit län­ge­rer Zeit dis­ku­tiert. Im August 2017 wur­de der Kan­tons­bau­meis­ter Wer­ner Binot­to aus dem Kan­ton St. Gal­len ein­ge­la­den, das soge­nann­te “St. Gal­ler Modell” vor­zu­stel­len und über sei­ne Erfah­run­gen zu berich­ten.

2010 wur­de im Kan­tons­rat von St. Gal­len ein ähn­li­ches Pos­tu­lat ein­ge­reicht. In der Fol­ge hat der Regie­rungs­rat Ende 2013 ein Bericht zur “Neu­ge­stal­tung des Immo­bi­li­en­ma­nage­ments” vor­ge­legt, der die Pro­zes­se bei Hoch­bau­ten fest­legt. Zwei zen­tra­le Aspek­te des vor­ge­leg­ten Planungs- und Ent­schei­dungs­pro­zes­ses sind

  • eine kla­re Defi­ni­ti­on des Pro­zes­ses von der Pro­jekt­in­iti­ie­rung des Nut­zer­de­par­te­men­tes bis zur Pro­jek­tie­rung und Rea­li­sie­rung durch das Bau­de­par­te­ment, sowie
  • der zeit- und stu­fen­ge­rech­ter Ein­be­zug von Regie­rung und Par­la­ment in die Steue­rung des Inves­ti­ti­ons­pro­zes­ses.

Der poli­ti­sche Pro­zess soll so gestal­tet sein, dass zen­tra­le Eck­wer­te wie Stand­ort, Raum­pro­gramm, Ter­mi­ne und Kos­ten bereits zu einem frü­hen Zeit­punkt beschlos­sen wer­den kön­nen. Das bedeu­tet, dass der Bau­kre­dit per Par­la­ments­be­schluss oder Volks­ent­scheid geneh­migt wer­den soll, bevor die eigent­li­che Pro­jek­tie­rung star­tet.

Die­ses Vor­ge­hen im poli­ti­schen Pro­zess wur­de bis­her bei drei Pro­jek­ten im Kan­ton St. Gal­len ange­wen­det. Eine Vor­aus­set­zung dafür ist, dass die Kos­ten anhand von Mach­bar­keits­stu­di­en und Kenn­zah­len hin­rei­chend genau geschätzt wer­den kön­nen. Für die Erstel­lung und Bewirt­schaf­tung einer ent­spre­chen­den Daten­bank mit Kenn­zah­len hat der Kan­ton St. Gal­len eine Stel­le geschaf­fen.

Als Schluss­fol­ge­rung der Debat­ten in der Bau­fach­kom­mis­si­on hat die­se beschlos­sen, das heu­te dis­ku­tier­te Pos­tu­lat ein­zu­rei­chen, das eine Prü­fung der Planungs- und Ent­schei­dungs­pro­zes­se bei Bau­in­ves­ti­tio­nen for­dert.

Der Stadt­rat erach­tet das Vor­ge­hen nach dem St. Gal­ler Modell als prü­fens­wert, da es ver­schie­de­ne Vor­tei­le mit sich bringt:

  • Der Vor­teil im poli­ti­schen Pro­zess liegt dar­in, dass in einer frü­hen Pro­jekt­pha­se Ein­fluss auf die grund­le­gen­den Wei­chen­stel­lun­gen genom­men wer­den kann, wie bei­spiels­wei­se auf das Raum­pro­gramm, das der Pla­nung zugrun­de gelegt wird.
  • Aus pla­ne­ri­scher Sicht ist der Vor­teil, dass die Unsi­cher­hei­ten des poli­ti­schen Pro­zes­ses redu­ziert wird. Nach der Kre­dit­ge­neh­mi­gung kön­nen alle wei­te­ren Schrit­te vom Vor­pro­jekt bis zur Aus­füh­rung ohne Unter­bruch erfol­gen.

Aller­dings sind auch Nach­tei­le zu berück­sich­ti­gen bzw. Grün­de, war­um das Modell nicht für alle Pro­jek­te geeig­net ist:

  • Bei einer Kre­dit­be­wil­li­gung vor der eigent­li­chen Pla­nung besteht eine grös­se­re Unsi­cher­heit bezüg­lich der Kos­ten, d.h. die Abwei­chun­gen zwi­schen dem bewil­lig­ten Kre­dit und den end­gül­ti­gen Kos­ten sind grös­ser.
  • Aus Sicht der Nut­zer sind die Anfor­de­run­gen an einen Bau in einer frü­hen Pha­se fest­zu­le­gen, der Spiel­raum für Ände­run­gen wäh­rend der Pro­jek­tie­rung wird ein­ge­schränkt.

4.    Zu ein­zel­nen im Pos­tu­lat genann­ten Aspek­ten

Im Pos­tu­lat wer­den wei­te­re Opti­mie­rungs­mög­lich­kei­ten ange­spro­chen. Ger­ne lege ich hier dar, wie die­se Vor­ga­ben bereits heu­te berück­sich­tigt wer­den, in wel­chem Kon­text die­se zu beur­tei­len sind und wel­che Punk­te aus Sicht des Stadt­ra­tes bei einer ver­tief­ten Prü­fung zu berück­sich­ti­gen sind.

Erstel­lung Raum­pro­gram­me

Die ers­te im Pos­tu­lat genann­te Vor­ga­be betrifft die früh­zei­ti­ge Erstel­lung von Raum- und Rah­men­pro­gram­men. Wie bereits erläu­tert, hat der Stadt­rat 2017 ein stan­dar­di­sier­tes Pro­jekt­ma­nage­ment ein­ge­führt und Pro­zess­ab­läu­fe ein­heit­lich defi­niert. Die­se Pro­zes­se sind vor allem für Gross­pro­jek­te wich­tig, die eine Zustim­mung der Stimm­be­völ­ke­rung benö­ti­gen. Das Erstel­len des Raum­pro­gramms in Abhän­gig­keit der Nut­zer­be­dürf­nis­se durch das zustän­di­ge Refe­rat ist im Pro­zess­ma­nage­ment vor­ge­ge­ben. Die Pro­jekt­de­fi­ni­ti­on mit Raum­pro­gramm wird durch den “Bestel­ler” erstellt. So defi­niert bei­spiels­wei­se der Bereich Bil­dung die Anfor­de­run­gen an eine Schulhaus-Erweiterung aus päd­ago­gi­scher und betrieb­li­cher Per­spek­ti­ve. Die Umset­zung die­ser Vor­ga­ben ist ein lau­fen­der Pro­zess.

Früh­zei­ti­ge Ent­schei­de von Par­la­ment und Volk, Errei­chen einer hohen Planungs- und Aus­füh­rungs­si­cher­heit

Eine Opti­mie­rung der Ent­schei­dungs­pro­zes­se bedeu­tet, dass die poli­ti­schen Ent­schei­de zu stra­te­gi­schen Fra­gen sowie die Grund­sät­ze und Rah­men­be­din­gun­gen für die ope­ra­ti­ve Umset­zung früh­zei­tig fest­ge­legt wer­den, d.h. der Ein­be­zug der jewei­li­gen Ent­schei­dungs­trä­ger muss zeit- und stu­fen­ge­recht erfol­gen.

Um dem Anlie­gen einer stär­ke­ren und frü­he­ren Mit­wir­kung des Gros­sen Stadt­ra­tes nach­zu­kom­men, gibt es zwei Vari­an­ten.

  • Die ers­te Vari­an­te legt einen stär­ke­ren Fokus auf kos­ten­re­le­van­te Eck­punk­te bei Pla­nungs­kre­dit­vor­la­gen. Dabei geht es ins­be­son­de­re um die Fest­le­gung der Anfor­de­run­gen an ein Gebäu­de und dar­aus resul­tie­rend das Raum­pro­gramm.
  • Eine zwei­te Vari­an­te zielt dar­auf ab, eine Rah­men­kre­dit­vor­la­ge ohne aus­ge­ar­bei­te­tes Pro­jekt, d.h. nach “St. Gal­ler Modell”, den poli­ti­schen Ver­tre­tern zum Beschluss vor­zu­le­gen. Dies setzt aber zwin­gend vor­aus, dass Kos­ten anhand von Kenn­zah­len her­ge­lei­tet wer­den kön­nen, die als Bench­mark die­nen.

Dabei ist zu berück­sich­ti­gen, dass einer­seits die Planungs- und Inves­ti­ti­ons­si­cher­heit erhöht wird, wenn Kre­di­te früh­zei­tig im Pla­nungs­pro­zess durch Volk und Par­la­ment geneh­migt wer­den. Ande­rer­seits sind bei die­sem Vor­ge­hen jedoch Abstri­che in Bezug auf die Sicher­heit der Kos­ten­pla­nung in Kauf zu neh­men. Je wei­ter ein Pro­jekt in der Pla­nung fort­schrei­tet, des­to höher ist die Kos­ten­ge­nau­ig­keit und somit auch die Kor­re­la­ti­on des Kos­ten­vor­anschla­ges mit den effek­ti­ven Bau­kos­ten. Bei einer frü­hen Kre­dit­ge­neh­mi­gung sind grös­se­re Kos­te­n­un­ge­nau­ig­kei­ten zu erwar­ten. Des­halb sind bei einer Umset­zung der Pro­zes­se nach dem St. Gal­ler Modell geeig­ne­te Instru­men­te zum Umgang mit der höhe­ren Unsi­cher­heit ein­zu­füh­ren. Ein Bei­spiel aus St. Gal­len ist eine Reser­ve, die jeweils mit dem Inves­ti­ti­ons­kre­dit geneh­migt wird, aber nur ein­ge­setzt wer­den kann, wenn der Regie­rungs­rat die Reser­ve frei­gibt. Wich­tig ist auch, dass Kos­ten­kenn­zah­len zur Ver­fü­gung ste­hen und Kos­ten­pla­ner früh­zei­tig in die Pro­jek­tie­rung ein­be­zo­gen wer­den.

Der Stadt­rat ist der Ansicht, dass das Vor­ge­hen nach dem St. Gal­ler Modell bei eini­gen Pro­jek­ten ziel­füh­rend ist, jedoch nicht in allen Fäl­len. Zu berück­sich­ti­gen ist, dass die Stadt Schaff­hau­sen im Ver­gleich zum Kan­ton St. Gal­len ein gerin­ge­res Inves­ti­ti­ons­vo­lu­men und auch weni­ger per­so­nel­le Res­sour­cen hat. Zudem ist der Hand­lungs­spiel­raum auf­grund tie­fe­rer Finanz­kom­pe­ten­zen gerin­ger. Der Kan­ton St. Gal­len hat sein Modell bis anhin nur bei ein­zel­nen Pro­jek­ten und aus­schliess­lich bei Hoch­bau­pro­jek­ten ange­wen­det.

Anpas­sun­gen bei städ­ti­schen Nor­men, Anwen­dung von Stan­dard­bau­ten und -aus­rüs­tun­gen, funk­tio­na­le Bau­wei­se

Die letz­ten drei im Pos­tu­lat genann­ten Punk­te bezie­hen sich auf die Anfor­de­run­gen an städ­ti­sche Bau­ten und nicht auf die Aus­ge­stal­tung der Planungs- und Ent­schei­dungs­pro­zes­se.

Der Stadt­rat setzt sich dafür ein, die Infra­struk­tur nach­hal­tig zu bau­en und zu betrei­ben. Das heisst, die Infra­struk­tur soll nach öko­no­mi­schen, öko­lo­gi­schen sowie betrieb­li­chen Aspek­ten gemäss den Nut­zer­an­for­de­run­gen opti­miert wer­den. Nach­hal­ti­ges Bau­en bedeu­tet auch, dass die ver­schie­de­nen öffent­li­chen Inter­es­sen jeweils gegen­ein­an­der abzu­wä­gen sind. Dies umfasst neben der Funk­tio­na­li­tät und den Kos­ten auch die Aspek­te Sicher­heit, Behin­der­ten­ge­rech­tig­keit, Öko­lo­gie, Bau­kul­tur usw.

Bezüg­lich Nor­men ist fest­zu­hal­ten, dass die Vor­ga­ben für Bau­ten vor­wie­gend durch über­ge­ord­ne­te Geset­ze und Nor­men gege­ben sind und der Hand­lungs­spiel­raum der Stadt beschränkt ist.

Die Defi­ni­tiv­on von Stan­dards bei der Ein­rich­tung von Bau­ten ist ein Anlie­gen, dass vom Hoch­bau­amt zusam­men mit den ver­schie­de­nen Nut­ze­rin­nen und Nut­zern erar­bei­tet wird. Es wur­den bereits für diver­se Räu­me ent­spre­chen­den Stan­dards erstellt, wel­che die Raum­ei­gen­schaf­ten, die Funk­ti­on sowie die Infra­struk­tur der Räu­me defi­nie­ren. Die­se Sta­dar­di­sie­rung ermög­licht einen ste­ti­gen Ver­bes­se­rungs­pro­zess, erhöht die Fle­xi­bi­li­tät der Räu­me und stra­te­gi­sche Ent­schei­de  sowie ver­bind­li­che Nor­men kön­nen dar­in abge­bil­det wer­den. Eben­falls ver­ein­fa­chen die vor­ge­ge­ben Stan­dards die Pla­nung sowie den Unter­halt und Betrieb der Immo­bi­li­en.

Jedoch ist der Ein­satz von Stan­dard­bau­ten im Kon­text des städ­ti­schen Gebäu­de­be­stands nur beschränkt mög­lich und sinn­voll. Bei den meis­ten Pro­jek­ten han­delt es sich um Sanie­run­gen, Erwei­te­run­gen und Aktua­li­sie­run­gen im Bestand. Erweiterungs- und Neu­bau­ten sol­len mit Rück­sich­tig auf die bestehen­de Sub­stanz und den städ­te­bau­li­chen Kon­text erstellt wer­den. Dies erfor­dert auf die jewei­li­ge Situa­ti­on ange­pass­te Lösun­gen.

In der Ver­gan­gen­heit wur­den etli­che Kin­der­gär­ten in Sys­tem­bau­wei­sen erstellt. Es war aus sub­mis­si­ons­recht­li­chen Grün­den nicht mög­lich, Auf­trä­ge wei­ter­hin immer dem glei­chen Sys­tem­her­stel­ler zu ver­ge­ben. Grund­sätz­lich müss­ten auch Stan­dard­bau­ten wie z.B. Kin­der­gär­ten dem Grund­stück und dem Raum­pro­gramm ent­spre­chend ent­wi­ckelt und im öffent­li­chen Sub­mis­si­ons­recht aus­ge­schrie­ben wer­den.

Eine funk­tio­na­le Bau­wei­se bedeu­tet, dass die Funk­ti­on eines Gebäu­des und damit die Bedürf­nis­se der Nutzer/innen Aus­gangs­punkt für Pla­nun­gen sind. Im Sin­ne einer nach­hal­ti­gen Bau­wei­se unter­stützt der Stadt­rat das Anlie­gen, dass sich Inves­ti­ti­ons­ent­schei­de an Kos­ten und Nut­zen über die gesam­te Lebens­dau­er ori­en­tie­ren sol­len. Das heisst, die Betriebs- und Unter­halts­kos­ten sol­len als Ent­schei­dungs­grund­la­ge ein­be­zo­gen wer­den. Die Ermitt­lung die­ser Kos­ten setzt aller­dings eine Pro­jek­tie­rung vor­aus. Beim Vor­ge­hen nach dem St. Gal­ler Modell wür­den die ent­spre­chen­den Zah­len beim Kre­dit­ent­scheid erst in einer gro­ben Schät­zung vor­lie­gen.

5.    Fazit

Der Stadt­rat zeigt sich erfreut ob der Ver­bes­se­run­gen, die mit dem Qua­li­täts­ma­nage­ment Hoch­bau und der Ein­füh­rung einer ein­heit­li­chen Pro­jekt­ma­nage­ment­me­tho­dik bereits erreicht wer­den konn­ten. Die Opti­mie­rung der inter­nen Pro­zes­se ist aber eine Dau­er­auf­ga­be, die der Stadt­rat und die Ver­wal­tung auch ohne Über­wei­sung des Pos­tu­lats erfül­len wer­den. Wei­te­res Poten­zi­al sieht der Stadt­rat ins­be­son­de­re im Anlie­gen des Pos­tu­lats, den poli­ti­schen Ent­schei­dungs­pro­zes­ses mit einer zeit- und stu­fen­ge­rech­ten Steue­rung durch den Gros­sen Stadt­rat und die Bevöl­ke­rung ziel­ori­en­tiert zu gestal­ten.

Somit ist der Stadt­rat bereit, das Pos­tu­lat ent­ge­gen zu neh­men und einen Bericht zur Opti­mie­rung der Pro­zes­se bei Inves­ti­ti­ons­vor­ha­ben zu erar­bei­ten. Der Ent­schei­dungs­pro­zess nach “St. Gal­ler Modell” soll bei einem geeig­ne­ten Pro­jekt als Pilot umge­setzt wer­den. Dies ist jeder­zeit mög­lich, da die ver­fas­sungs­mäs­si­gen Kom­pe­ten­zen für die Kre­dit­be­wil­li­gung nicht ver­än­dert wer­den. Ein Eva­lu­ie­ren des Pro­zes­ses im Nach­gang ist uner­läss­lich und die Aus­wer­tung der Erfah­run­gen wird im Bericht an den Gros­sen Stadt­rat fest­ge­hal­ten wer­den.

Als Ein­schrän­kung gegen­über dem Pos­tu­lat ist der Stadt­rat der Ansicht, dass sich die Abklä­run­gen auf den Hoch­bau fokus­sie­ren sol­len. Auch im Kan­ton St. Gal­len hat das genann­te Modell nur bei Hoch­bau­ten sei­ne Anwen­dung gefun­den. Die grös­se­ren Tiefbau-Projekte, die einer Kre­dit­ge­neh­mi­gung durch das Volk bedür­fen, gehen über Standard-Sanierungen hin­aus und sind jeweils stark von den jewei­li­gen Gege­ben­hei­ten abhän­gig. So kön­nen die Kos­ten anhand von Kenn­zah­len nicht hin­rei­chend genau her­ge­lei­tet wer­den, eine Pro­jek­tie­rung als Grund­la­ge für den Kre­dit­ent­scheid ist zwin­gend not­wen­dig. Da es sich beim Pos­tu­lat um einen Prüf­auf­trag han­delt, ist der Stadt­rat trotz der Vor­be­hal­te in Bezug auf den Tief­bau und eini­ge der im Pos­tu­lats­text genann­ten Punk­te offen, das Pos­tu­lat ent­ge­gen zu neh­men.